Gestion des logements communaux : Les régimes de location

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Bail d'habitation, convention d'occupation précaire, concession de logement pour nécessité de service, logement conventionné, logement d'urgence : une commune dispose de plusieurs outils pour mettre un logement à disposition, et ils ne sont pas interchangeables. Choisir le mauvais régime expose à un contentieux, à une requalification ou à une perte d'aides. Voici un comparatif clair, pensé pour les élus et les secrétaires de mairie.

Pourquoi le choix du régime est déterminant

Le régime de location dépend de trois choses : la domanialité du logement (voir domaine public ou domaine privé), la qualité de l'occupant (particulier, agent communal, ménage en difficulté) et l'objectif poursuivi par la commune (loger durablement, loger temporairement, attirer une profession). Un guide des ADIL d'Auvergne-Rhône-Alpes consacre d'ailleurs un chapitre aux « régimes de location spécifiques ».

Bail ou titre d'occupation : la première distinction

Avant de choisir un régime, il faut savoir si la commune va signer un bail ou délivrer un titre d'occupation. Les conséquences sont très différentes.

• Bail soumis à la loi du 6 juillet 1989 : logement du domaine privé loué comme résidence principale, sans clause exorbitante du droit commun. Le locataire est protégé (durée, préavis, décence, dépôt de garantie) et le litige relève du tribunal judiciaire.
• Titre d'occupation, contrat administratif : logement du domaine public, logement de fonction, convention d'occupation précaire. La loi de 1989 ne s'applique pas, l'occupation est précaire et révocable, et le litige relève du tribunal administratif.
• Cas mixtes : un logement conventionné reste en principe loué par un bail de 1989, complété par la convention APL. À l'inverse, une convention précaire qui cache en réalité une résidence principale stable risque d'être requalifiée en bail.

Cette qualification dépend d'abord de la domanialité du bien (domaine public ou privé), expliquée plus haut.

1. Le bail d'habitation de droit privé (loi du 6 juillet 1989)

C'est le régime de droit commun pour un logement du domaine privé loué comme résidence principale. La commune est alors un bailleur comme un autre, avec les mêmes obligations : logement décent, diagnostics, état des lieux, quittances, régularisation des charges.

Points d'attention à vérifier au moment de la rédaction :

• Durée : la loi fixe une durée minimale qui dépend de la nature du bailleur. Une commune étant une personne morale, la durée minimale est en principe de six ans, et non de trois.
• Loyer : fixé par la délibération ou dans le cadre de la délégation, révisable chaque année selon l'indice de référence des loyers (IRL) si le bail le prévoit.
• Dépôt de garantie, éventuelle caution solidaire, préavis du locataire, charges récupérables : mêmes règles que pour un bailleur privé.
• Juge compétent : tribunal judiciaire.

2. Le logement conventionné APL

La commune peut conclure avec l'État une convention qui ouvre droit à l'aide personnalisée au logement (APL) pour ses locataires. En contrepartie, elle s'engage à respecter des plafonds de loyer et à louer à des ménages sous plafonds de ressources.

Ce régime présente un intérêt financier : certaines aides à la rénovation, comme la DETR dans de nombreux cas, ne sont accordées qu'aux logements conventionnés, et plusieurs régions et départements réservent leurs subventions à ces logements. Un logement conventionné financé par l'État reste soumis à la réglementation HLM quelle que soit sa domanialité.

Un point de vigilance : une étude menée en Bourgogne sur cinq intercommunalités a constaté que, sur 266 logements renseignés, 31 % étaient considérés comme pas ou plus conventionnés par les communes interrogées, ce qui reflète en partie une méconnaissance des règles du conventionnement. Suivez les dates de fin de convention dans votre inventaire.

3. Le logement de fonction

La commune peut mettre un logement à disposition de certains agents en raison de leurs fonctions, par exemple un gardien ou un agent d'astreinte. Deux formules existent, issues du code général de la propriété des personnes publiques :

• la concession de logement par nécessité absolue de service : l'agent ne peut accomplir son service sans être logé sur place ;
• la convention d'occupation précaire avec astreinte : le logement est donné moyennant une redevance, en contrepartie d'une astreinte.

Dans ces deux cas, l'article R. 2124-71 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit que le bénéficiaire supporte l'ensemble des charges afférentes au logement qu'il occupe. Dans la fonction publique territoriale, l'attribution de logements de fonction est encadrée par le code général de la fonction publique (article L. 721-1) et passe par une délibération de l'organe délibérant, qui fixe les emplois concernés.

4. La convention d'occupation précaire ou temporaire

Elle permet d'accueillir un occupant pour une durée limitée et révocable : attente de travaux, relogement transitoire, mise à disposition à un professionnel de santé avant son installation. L'occupation est précaire et donne lieu à une redevance ou à une indemnité d'occupation.

Attention à ne pas détourner cet outil pour éviter la protection du bail d'habitation : si les caractéristiques de l'occupation correspondent en réalité à une résidence principale stable, le juge peut requalifier la convention en bail. Réservez la convention précaire aux cas où la précarité est réelle et justifiée par un motif précis, par exemple un projet de travaux ou de vente.

5. Le logement d'urgence ou de transit

De plus en plus de communes mettent un logement à disposition pour répondre à une situation d'urgence (incendie, expulsion, sans-abri). La gestion peut être assurée directement ou confiée à un partenaire associatif. Les ADIL d'Occitanie, par exemple, ont élaboré une boîte à outils sur les logements communaux et d'urgence, qui interroge les pratiques locales en matière d'intermédiation locative et de conventionnement.

Ces logements relèvent de régimes propres qui ne se limitent pas au bail classique. Documentez bien le cadre retenu : durée maximale, redevance éventuelle, accompagnement social, conditions de sortie.

6. Les locaux commerciaux et professionnels

Une commune propriétaire d'un local commercial ou professionnel le loue selon les règles du bail commercial ou du bail professionnel, sauf si le contrat comporte des clauses exorbitantes du droit commun ou lie le locataire au service public. Ce régime n'entre pas dans le cadre d'un logement mais concerne souvent les mêmes bâtiments (commerce en rez-de-chaussée, logement à l'étage).

Tableau récapitulatif

Comment choisir ? Quatre questions

1. Le logement est-il du domaine public ou du domaine privé ?
2. L'occupant est-il un ménage, un agent ou un professionnel ?
3. L'occupation doit-elle durer ou rester temporaire ?
4. La commune souhaite-t-elle solliciter des aides, ce qui peut imposer le conventionnement ?

Quel que soit le régime, la décision de louer et de fixer le loyer relève du conseil municipal : voir délibération, délégation au maire et attribution. Le guide d'ensemble est ici : gestion des logements communaux.

FAQ : régimes de location

Peut-on louer un logement communal sans bail écrit ?
C'est fortement déconseillé. Un contrat écrit, adapté au régime retenu, protège la commune et l'occupant et conditionne l'éligibilité à certaines aides.

Un logement de fonction peut-il être loué à un particulier ?
Pas sans changer de régime : il faut une délibération qui met fin à l'affectation et un bail adapté.

La commune peut-elle choisir son locataire librement ?
Dans le respect de ses règles d'attribution et, pour un logement conventionné, des conditions de ressources. Voir notre article sur le règlement d'attribution.

Faut-il une convention pour toucher l'APL ?
Oui, le locataire n'y a droit que si le logement est conventionné ou s'il remplit les critères de décence et de surface applicables, selon le cas.